Category Archives: New public management

Profesjonalisering av politikken

DEMOKRATIFor ein del år sidan deltok eg i byutviklingsstyret i Kristiansand og diskuterte korleis vi skulle legge opp presentasjonen av eit stort byggeprosjekt. Eg argumenterte for at vi skulle arrangere eit møte etter arbeidstid slik at interesserte som ikkje hadde høve til å ta fri frå jobb, kunne delta. Men fagfolk, konsulentar og heiltidspolitikarar ville ha det på dagtid og ha ettermiddagen fri, og slik blei det. Folk flest og politikarar utan betalte verv blei dermed utestengt frå prosessen og kunne i beste fall lese om prosjektet i avisene. Det blei sikkert gode diskusjonar, men eit viktig demokratisk element blei borte.

Politikk og politiske prosessar er i ferd med å bli ein aktivitet for betalte aktørar. Det poppar stadig opp nye konsulentar og byrå som mot god betaling kan tilby hjelp til å få gjennomslag i politikken. Dei betalte aktørane blir eit filter i kommunikasjonen med dei demokratisk valde politikarane.  Vi er langt over i parodien når kommunar og fylkeskommunar ber om hjelp frå kommersielle byrå med tidlegare politikarar for å kommunisere med dagens stortingspolitikarar. Har politikarane mista trua på demokratiet og verdien av den direkte kontakten med dei demokratiske prosessane?

I ei tid med store omveltingar er det viktig at dei som sit med makta, har god kontakt med det som skjer i samfunnet. Politikarane bør ikkje nøye seg med informasjon som er filtrert gjennom profesjonelle lobbyistar eller politiske rådgivarar og samfunnskontaktar som stadig fleire institusjonar held seg med. Det kan vere krevjande å få god dialog med  samfunnsinstitusjonar og bedrifter. Men det kan lett gå ut over forståing og innsikt om ein nøyer seg med tilrettelagt og politisk korrekt kommunikasjon. Det er dei krevjande direkte dialogane med dei som sit med informasjon og erfaring, som kan skape ny politikk.

Politiske prosessar skjer i stadig større grad mellom folk som meir eller mindre lever av politikk. I tillegg til stadig fleire betalte lobbyistar og rådgivingsbyrå har vi ein veksande skog av betalte sekretariat i interesseorganisasjonar og bransjeorganisasjonar. Politiske tenketangar har også blitt ein del av denne floraen. Alle desse betalte aktørane var nyleg samla under Arendalsveka. Eg var der i to dagar og møtte få som ikkje var der med full løn og full diett. Eg fekk med meg topp foredrag og gode diskusjonar. Men er dette arrangementet eit symptom på profesjonaliseringa av politikken? Aftenposten konstaterer i alle fall at det er ei festveke for lobbyistar. Alle som det er verdt å ha kontakt med for lobbyistar og interessegrupper, var der.

Både i USA og mange land i Europa ser vi at det har vakse fram misstillit til det samfunnsskiktet som forvaltar den demokratiske makta. I Skandinavia og i Noreg har vi framleis stor samfunnstillit. Men det er viktig at vi ikkje snevrar inn deltakinga i dei demokratiske prosessane og gjer politikken til ei vare.

Folkestyret i skvis

Alf2Denne kronikken stod på trykk i Fædrelandsvennen i går.

Politikarane bør avgrense seg til å liste opp mål for samfunnsutviklinga. Resten kan dei overlate til oss som driv med modellutvikling og styringsteori. Dette er spissformuleringar frå ein av mine forelesarar frå studietida, professor i teknisk kybernetikk Jens Glad Balchen. Dei fleste trakk nok på skuldrane av desse luftige tankane om å setje dei folkevalde på sidelinja. Men då eg nyleg skulle halde eit foredrag om Balchen, var det naturleg å reflektere over utviklinga på dette området. Er vi i ferd med å få eit folkestyre i skvis mellom byråkrati, kapitalkrefter og betalt lobbyisme?

Då eg var medlem av formannskapet i Kristiansand for ein del år sidan, hadde vi mange diskusjonar om vegprosjekt. Eit av dei sentrale argumenta var kost-nytte-kalkylar. Eg er usikker på kor mange som hadde sett seg inn i desse kalkylane. Det blei aldri stilt spørsmål om kva samfunnskostnader som var tatt med og korleis dei var berekna. Og kva med nytteverdien? Korleis var den rekna ut? Politikarane argumenterte med kost-nytte-forholdet som om det var ei naturlov, og dei la dermed viktige vurderingar i hendene på byråkratane.

I ein debatt om val av vegtrase stilte eg spørsmål om konsekvensar for miljøet. Eg hevda at det var lagt for lite vekt på miljøomsyn. Ein av dei ansvarlege foreslo då å legge fleire miljøomsyn inn i kost-nytte-kalkylen. Men dette er feil veg å gå. Prising av miljøverdiar er ikkje eit objektivt spørsmål. Det er ikkje sikkert at Vidar Kleppe og eg vil sette same verdi på konsekvensane av å utrydde ein sjeldan art i vegtraseen. Vurdering av slike mjuke verdiar må komme klart fram i dagen.  Dersom vi lar byråkratane pakke alt inn i ein kost-nytte-faktor, så avpolitiserer vi viktige verdival.

I den politiske debatten kappast partia om å vere mest i mot byråkratisering. Men det er ikkje først og fremst talet på byråkratar som bør uroe oss. Problemet er at politikarane i aukande grad skyv politiske utfordringar over på byråkratiet for å sleppe unna vanskelege prioriteringar. Siste nytt på området er planane om å etablere eit frittståande selskap for vegbygging. Der skal vi putte pengar og ambisjonar inn i den eine enden og få firefelts veg ut i den andre enden, heilt i tråd med visjonane til min ambisiøse professor i kybernetikk.

Høgresida likar å framstille marknad og byråkrati som to motpolar. Men det er ein påstand som det er all grunn til å sette spørsmålsteikn ved. Privatisering av offentlege tenester fører til eit omfattande byråkrati for kravspesifikasjon og kontroll. I tillegg får dei folkevalde mindre makt. Når private får etablere vidaregåande skolar der det er mest lønsamt, blir det vanskeleg for fylkeskommunen å oppretthalde eit variert skoletilbod i distrikta. Erfaring frå andre land viser at det offentlege lett kjem i ein skvis når velferdstenester blir overtatt av store konsern med hovudkontor i skatteparadis. I Sverige har elevar blitt kasta på gata og folk har mista helsetenestene sine over natta når slike konsern har gått konkurs. Mange kommunar vurderer no om det er mogeleg å ta tilbake den politiske styringa før det er for seint.

Kommunikasjonsbransjen er eit relativt nytt element i norsk politikk. Folk med pengar kan kjøpe seg hjelp til å påverke dei politiske prosessane. Mange går frå regjering og storting til PR-firma, og mange blir henta til politiske toppverv frå den same bransjen. Det fører til at erfaringsgrunnlaget til det politiske toppsjiktet blir sterkt innsnevra. Stadig fleire kjem frå og går tilbake til ein bransje der ein arbeider for skiftande politiske standpunkt avhengig av kven som har råd til å betale. Eg er redd dette fører til ei avpolitisering og ei avideologisering av politikken.

Lobbyisme er ikkje den einaste utfordringa med PR-bransjen. Eit mindre påakta fenomen er ubalansen i den offentlege samtalen. Vi er no inne i ein trend der talet på journalistar i media går ned, samtidig som PR-bransjen veks kraftig. Det blir færre av dei som skal vere uavhengige og få fram bakanforliggande forhold og skjulte samanhengar. Samtidig blir det stadig fleire av dei som får betalt for å påverke oss i ein bestemt retning. Informasjonsbransjen kan bruke store ressursar på å fremme sine saker gjennom media. Journalistane som skal vurdere slike planta historier som ofte inneheld svært selektiv informasjon, får stadig dårlegare tid.

Jens Glad Balchen var ein teknologioptimist som likte å utfordre kollegar på andre fagområde. Han har betydd mykje for norsk industri, ikkje minst for offshoreindustrien og prosessindustrien som drar nytte av det fagområdet han var pioner for her i landet. Hans visjonar for samfunnsutviklinga har heldig vis fått mindre respons. Men kanskje ser vi like vel ein del utviklingstrekk som bør uroe oss. Vi ser tendensar til at folkestyret kjem i skvis mellom byråkrati, marknadskrefter og forskyving av informasjonsmakta frå media til PR-bransjen. Dette er ei utvikling vi bør ta på alvor.

Alf

Marknadsbyråkrati (NPM)

Dette innlegget var gjestekommentar i Nationen i går.

Det er om lag tretti år sidan det gjekk ei farsott over norske kommunar. Dei  skulle reformerast etter mønster frå private bedrifter, og marknadstenking skulle effektivisere sektoren. Alle kommunar med respekt for seg sjølv engasjerte konsulentar med påstått brei erfaring frå organisasjonsutvikling i privat sektor. Og fasiten var den same over alt: insentivsystem, bestillar- utførarmodell og privatisering. Innbyggarane blei forvandla frå borgarar med engasjement for fellesskapet til kundar med fokus på eigne behov.

Marknadsfundamentalistane var i siget i den offentlege debatten, og den politiske og administrative leiinga i kommunane ville følgje med i tida. Marknad skulle det vere, sjølv om grunnlaget for ein fungerande marknad ikkje var til stades. Ein sentral føresetnad for at ein marknad skal fungere, er at det er mange leverandørar og mange kundar. Men i den kommunale reformiveren blei det etablert etterlikning av marknader internt i kommunane, ofte med ein ”kunde” og ein ”leverandør”. Vi fekk den såkalla bestillar- utførarmodellen. Det faglege skjønnet til fagfolk i første linje bli erstatta av økonomiske spelereglar definert av økonomar i sentraladministrasjonen.

Eit anna sentralt element i etterlikninga av privat sektor var innføringa av insentivsystem. Etaten, gruppa og den enkelte skulle ha noko att for å ver effektive. Dette er eit grunnleggande brot med tidlegare tenking i offentleg forvaltning. Offentleg sektor er basert på at fagfolk på ulike nivå i organisasjonen brukar tildelte offentlege ressursar til det beste for samfunnet basert på politiske føringar, fagleg integritet og fagkunnskap. Insentivsystema bryt med dette grunnleggande prinsippet. Det indikerer at folk ikkje yter sitt beste utan slike stimuli. Det er eit menneskesyn og ei tenking som lett kan bli eit sjølvoppfyllande profeti.

Overgang frå rammefinansiering til stykkprisfinansiering fører også til umyndiggjering av fagfolk og framandgjering av dei som har politisk ansvar. Med rammefinansiering har politikarane oversikt over kvar pengane går, og fagfolk kan gjere prioriteringar innafor tildelte rammer på basis av sitt beste faglege skjønn. Med stykkprisfinansiering og internfakturering må fagfolka tilpassa seg finansieringssystemet, sjølv om dei ikkje er samde i dei faglege vala det fører til. Dei faglege prioriteringane ligg implisitt i finansieringsmodellar som i beste fall nokre få ha oversikt over.

Denne marknadstilpassinga som går undr namnet New Public Management (NPM), fører i stor grad til  at politisk styring og fagleg skjønn blir erstatta av økonomisk og administrativ styring basert på kvantitative effektivitetsmål. Samtidig erstattar ein gjerne fagleg skjønn i første linje med omfattande rapporteringssystem. Dei erfarne fagfolka blir ofte flytta oppover i systemet for å utarbeide instruksar og etablere kontrollsystem.

Kritikken av NPM har ulma lenge, både på den politiske venstresida og i faglege kretsar. Men den har ikkje nådd fram til den politiske og administrative leiinga i kommunane. Kanskje kan det endre seg etter at 22. juli-kommisjonen sette søkjelyset på verdien av å utvikle sjølvstendige medarbeidarar i heile organisasjonen. Etter mi vurdering fører NPM det motsette av det kommisjonen etterlyser.

Alf

Frå tillit til detaljkontroll

Dette innlegget stod på trykk i Fædrelandsvennen sist fredag.

Innsatsstyrt finansiering og bestillar- utførarmodell har lenge vore høgrepartia sitt mantra for å effektivisere offentleg sektor. SV har hevda at denne form for organisering og leiing fører til meir kontroll og byråkrati, ikkje meir og betre tenester. Det er interessant å registrere at Fædrelandsvennen peikar på det same i sin leiarartikkel sist tysdag, der avisa tar eit oppgjer med byråkratiseringa og kontrollmani.

Innsatsstyrt finansiering kom for fullt inn i offentleg sektor på nittitalet som eit resultat av at marknadsliberalistane var på offensiven i samfunnsdebatten. No skulle offentleg sektor kopiere private bedrifter  og etterlikne marknadsmekanismar. Ein stolte ikkje lenger på at fagfolk brukte tildelte ressursar til det beste for brukarane og borgarane. No måtte dei ha insentiv for å yte sitt beste, blei det hevda. Og med insentiva kom omfattande registrering og kontroll.

Eg har ikkje tal på alle dei gongene SV har åtvara mot denne utviklinga. Men det var som å snakke til veggen. No skulle det moderniserast og effektiviserast etter modell frå bedriftslivet. Byråkratiet i offentleg sektor skulle erstattast med pseudo-marknader og insentivstyring. Det skulle skape meir omsorg for kvar krone i følgje Erna Solberg og andre marknadsliberalistar.

Dei konsekvensane som SV åtvara mot, og som Fædrelandsvennen peikar på i sin leiarartikkel, er no synlege for alle. Det som skulle sikre effektivitet og innovasjon, har skapt byråkrati og omfattande kontrollsystem. Slike transaksjonskostnader er velkjente i det private næringsliv, og burde ikkje overraske nokon. Det burde heller ikkje overraske at transaksjonskostnadene er større i organisasjonar med kompleks målstruktur.

Offentleg sektor har tradisjonelt bygd på tillit til at fagfolk gjer sitt beste innafor dei rammene dei får tildelt. Kompetanse og integritet har gjort detaljstyring og insentivstyring overflødig. Utan insentivstyring var også  kontrolloppgåvene vesentleg enklare. Men marknadsliberalistane har langt på veg fått gjennomslag for å erstatte tillit og heilskap med detaljstyring og kontroll. Høgresida si løysing er meir av det same. Har vi råd til det?

Alf